地方债扩容与提前发行 有利于稳定和扩大地方投
来源：中国经济时报公众号
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■中国经济时报记者 孙兆
2018年12月29日，全国人民代表大会官网发布第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定，在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增债务限额。财政部部长刘昆表示，待批准后，财政部将指导各地做好债券发行准备，在2019年第一季度启动发债工作。
相较往年，今年地方政府新增债务限额不仅提前下达了，而且也提高了，原因几何？又会造成哪些影响？面对当前经济下行压力加大、外部环境不甚明朗的情况，地方政府如何在防范地方债风险的同时，更好地发挥地方债作用？地方政府债务下一步发展中又该注意哪些方面？针对上述问题，中国经济时报记者对业内专家进行了专访。
加大积极财政政策力度
据悉，此次会议决定在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元；授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。
对此，中央财经大学中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成在接受中国经济时报记者采访时表示，就我国的预算制度而言，中央预算和地方预算存在一定的时间差。在实际操作中，财政部每年3月在全国人民代表大会批准预算后，将国务院批准的地方政府债务限额下达各地，各地依法调整预算报同级人大常委会批准后，发行地方政府债券。
但是就以往经验来说，地方拿到限额就到五、六月份左右，导致地方政府债券发行使用进度偏慢，甚至出现上半年无债可用、下半年集中发债的情况。尽管近年来财政部每年都提前通知地方做好发债项目准备，但仍不能解决上半年发债进度偏慢的问题。“下半年大量发行地方政府债券对资金市场压力也比较大，在社会闲置资金有限的情况下，市场利率也会上升，对政府来说是不利的。”温来成说。
同时，就目前经济形势来看，我国经济发展压力较大。而政府投资则是拉动经济增长的一个重要方面，提前下达政府负债限额，使地方政府能够在上半年就进行发债，可以使政府筹集到资金用于支持政府投资的项目，有利于拉动经济增长。同时，通过政府投资拉动经济增长，也能够起到鼓舞市场士气的作用。
国务院发展研究中心宏观经济研究部第三研究室主任、研究员张俊伟对本报记者说，“这是应对经济下行压力加大，增强逆周期宏观调节的举措。”他指出，目前，我国投资、消费增速均出现下滑态势，国际经济环境也复杂多变，在此背景下，要稳就业、稳金融、稳预期，有必要加大积极财政政策的力度。提前发行地方专项债，扩大地方专项债规模，有利于稳定和扩大地方政府投资规模，是积极财政政策的重要组成部分。
中国社会科学院财经战略研究院院长助理、研究员张斌则认为，提前下达政府负债限额，体现了我国债务制度的不断完善。他指出，一方面，近年来地方政府利用融资平台等方式不断推动地方以基础设施建设为主的城镇化进程。但与之相随也会出现地方债务制度规范的问题，这迫使地方政府债务要更加透明化。“随着近年来国际形势的不断变化，我国的财政政策更加积极，除了减税降费以外，加大地方专项债的规模，也有利于在资金层面支持基础设施建设，对保持经济稳定将发挥很重要的作用。”张斌说。
风险仍须持续关注
值得注意的是，随着地方政府新增债务限额的提高，防范地方政府债务风险也被密切关注。相关政策要求表明，2019年要大幅增加地方政府专项债券，严格控制地方政府隐性债务，有效防范化解财政金融风险。
据记者了解，地方政府债务主要分为直接债务和隐性债务。根据2014年国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（下称“43号文”），规定政府新增债务，只能通过发行债券的形式。所以直接债务指地方政府发行的债券，以及尚未置换成债券的存量债务。
相对于直接债务，地方政府隐性债务的定义则相对模糊。随着43号文出台，地方政府不得违规对城投公司等地方政府融资平台债务进行担保，融资平台和国有企业的债务与政府的关系开始剥离和清理。但在市场看来，一些地方融资平台以及国有企业债务仍然有地方政府的信用背书，值得注意的是，这些债务很可能造成政府的资金压力。因此，这类债务统称为地方政府隐性债务。
对此，温来成表示，地方政府债务一部分是显性的，主要是政府债券，另一部分则是隐性的债务。从目前看，特别是《中华人民共和国预算法》颁布后，地方政府债券发行基本走向正轨，按照市场化原则进行发行，并且透明度比较高。
“但是，隐性债务在市场上并不十分明确，哪些属于隐性债务，大家有不同的看法，而且隐性债务的管理难度比较大。”温来成说，事实上，治理隐性债务可能会对地方政府投资有影响，而就地方政府债务风险来看，隐性债务的风险可能也要比政府债券风险更大。“仍须深化‘开前门、堵后门’，将风险调控到可控的范围之内，这在目前是一个可行的策略。”温来成说。
张俊伟则表示，积极财政政策的一项重要内容是扩大政府直接投资。按照惯例，政府投资多采用中央和地方政府分担的办法。在目前经济增速下滑、地方政府财力困难的背景下，增发地方债，有助于地方政府更好地配合中央扩大投资的决策，也有助于地方政府根据当地实际改善基础设施，更好地“补短板”。专项债属于国家允许的地方政府债务，管理相对规范，风险容易控制。
与此同时，受制于地方财政收支状况的制约，目前地方政府债务风险已经较大。从可持续发展的角度看，需要强调宏观调控是中央政府的事务，为扩张性财政政策筹备相应资金主要是中央政府的责任。“今后一段时期，在积极财政政策的操作过程中，应注意把握中央和地方权责划分，该中央政府承担的（投资责任），不能转嫁给地方。”张俊伟说。
“阳光化”携手法制化
当前，地方政府债已成为我国最大规模券种，但其发行定价的市场化、交易的流动性还有待进一步提升，一些问题仍待完善，因此有效地规范地方政府债务对于助推地方经济高质量发展有极其重要的意义。
日前，财政部对外公布了《地方政府债务信息公开办法（试行）》（下称《办法》），明确了地方政府债务，预决算信息公开、地方政府债券信息公开等要求，强化信息公开监督。《办法》自2019年1月1日起实施，地方政府按照“谁制作、谁负责、谁公开”等原则做好地方债信息公开工作。
对此，张俊伟表示，长期以来，我国地方政府债务信息高度不透明，外部监督薄弱，是导致地方政府债务快速扩张，风险积累的重要原因。地方债管理大量存在“用两个锅盖盖三个锅”的现象。提高地方债务透明度，明确地方债务还款来源，是加强地方债务管理，有效防范地方债务风险的一项根本性举措，这标志着地方债风险防范和化解进一步走向深入。这也充分表明，虽然财政政策扩张力度有所加大，但打赢防范风险攻坚战的决心和方向没有改变。
温来成则表示，《办法》的出台符合社会各个方面的需要。此前虽然根据财政部要求总体上也能公布一部分信息，但是仍不够全面。而此次作为一项专项制度，与以前相比也有很多的突破，并且更加细化。“除了预决算的信息，对于其他方面也要进行信息披露。另外，也明确了债务信息发布的渠道，同时对监督主体做了一定的规定。对于整个债务管理过程可以说是向前走了一步。”温来成说。
诚然，稳步推进地方政府债务信息“阳光化”，对于更好地发挥社会公众对地方政府举债融资的监督作用有很重要的意义。同时，依法依规管理地方债务也十分有必要。
“当前，我国仍属于发展中国家，需要通过举债的方式筹集资金。地方政府债务实际上是个工具，其关键在于管控风险，还要提高债务资金的使用效率。规范发展、控制风险、提高质量是我们经济发展的重要手段。”温来成说。他认为，现阶段地方政府直接融资的形式就是直接发行地方政府债券，通过法律制度建设，对违规举债的行为进行相应的处罚，以达到预期的管理目的。
同时，对于预算管理过程中一些深层次的问题也要不断推进。他指出，从客观来看，地方政府投融资平台发展上有困难，但是从投融资平台自身角度以及地方政府对投融资平台的转型上来看，其态度并不是很积极。因此，要加快转变政府职能，加快投融资平台转型的步伐。
张斌也表达了类似的观点，他指出，应建立公开、透明、可控的地方举债制度。“地方政府债务问题是必然存在的，‘通过开前门、堵后门’的方式尽可能给地方政府提供合理合法的低成本举债空间。同时，从长远来看，还要关注地方政府职能的转变和地方政府财政支出的优化。”张斌说。
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地方债严监管高压态势不减
★记者观察
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■中国经济时报记者 王小霞
全国人大常委会近日正式授权国务院提前下达2019年地方政府新增债务限额合计1.39万亿元，这意味着2019年初地方政府就可以发债搞基础设施建设，也可以“借新还旧”缓解偿债压力，这将发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用，对冲经济波动压力。
在目前经济下行压力较大的背景下，中西部一些地方财政收支紧张，提前下达地方政府债务限额，可以让地方提前做好资金筹集安排，保证地方财政正常运转，一些成熟的基础设施项目可以尽早开工，有利于地方经济发展，是财政政策更为积极的一种表现。
2018年12月下旬召开的中央经济工作会议对2019年财政政策的基调是：积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费，较大幅度增加地方政府专项债券规模。这意味着2019年赤字率有望提升，专项债额度有望大幅增加。
海通证券研究所数据显示，预计2019年新增一般债规模为1.02万亿元，新增专项债或在2.25万亿元左右，预计2019年新增一般债和专项债总规模或在3.3万亿元左右，较2018年的2.18万亿元大幅增加1.1万亿元左右。
分析认为，地方债扩容和提前下达，有可能使社融增速或提前见底回升。2018年以来，社融增速持续下滑是推动债市走牛的一大动力，主因非标融资（委托贷款、信托贷款和未贴现承兑汇票）大幅萎缩。尽管央行两次更改社融口径，但还是难以改变社融增速下行的趋势。截至2018年11月，社融余额增速9.88%，相比2017年年底大幅下降了3.5个百分点。
由于目前地方政府专项债被纳入社融口径，而专项债以往在一季度是发行淡季，如果2019年专项债发行提前到1月份，则基数效应下可能会带来社融增速提前见底回升。根据计算，若按原发行节奏，则社融增速在2019年一季度维持底部震荡，二季度开始增速出现回升。而按新发行节奏，则社融增速从2019年年初就开始回升，下半年则维持震荡走势。
但也有分析认为，地方债的提前放量发行对社融的整体影响有限。实体融资环境作为政策关注的指标之一，未来宽信用的政策仍有实施空间，同时货币政策也将保持宽松予以配合，未来更多创新型的货币政策仍可能出台，此外也不排除在一季度出现降息的可能，受以上因素影响，未来债券收益率仍有下行空间。
那么，在加大地方政府专项债规模的情况下，怎么确保风险可控？
从当前的政策要求来看，在防风险攻坚战下，地方政府债务严监管高压态势不会削减。
2018年12月27日至28日召开的全国财政工作会议强调，2019年要大幅增加地方政府专项债券，严格控制地方政府隐性债务，有效防范化解财政金融风险。
近日，财政部印发了《地方政府债务信息公开办法（试行）》，从2019年1月1日起，各地需要详细具体公布各类债务相关信息，包括违法违规举债担保问责结果，并强化监督机制，财政部驻各地财政监察专员办事处对地方政府债务信息公开履行日常监督职能。
有专家分析表示，2019年将依法规范地方债管理。一方面，地方只能通过发债来融资，通过加大发债额度，提高发债进度和资金使用效率、透明度，来满足地方经济社会发展的合理资金需求。另一方面，在满足地方合理的融资需求下，继续加强问责违法违规举债担保行为，化解存量隐性债务风险，防范区域性系统性金融风险。
中国国债协会会长孙晓霞建议，在相关消息公开透明的基础上，要加强地方债预算绩效管理。首先，对地方债绩效管理要有目标。要研究建立地方债绩效目标和管理机制，加强对绩效目标进行事前评估，包括地方举债方式、限额控制、举债程序、偿还方式、资金用途、融资利率等方面。
其次，对地方债绩效运行要有监控。要对绩效目标实现程度和预算管理实行“双监控”，形成债务风险预警、绩效纠偏等跟踪机制，保证绩效目标实现。
另外，对地方债绩效要有评价。要研究建立能综合反映地方债资金使用效率和效果的绩效评价体系。与此同时，对地方债绩效评价结果要有应用。要从挂钩机制、奖惩机制等方面，加大绩效评价结果应用力度，促进地方政府树立“举债必问效、无效必问责”的意识。
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