2020年地方民众期货场全景扫描——发行篇|地方政

内容摘要

针对2020年地方债市场情况，民众期货分别从地方债的发行背景及政策规定、债券发行、交易和存量情况、2021年展望等多个方面进行了总结，现推出2020年地方债市场全景扫描：发行篇。

2020年地方债市场总体表现为置换债券发行停滞，新增债券及借新还旧债券显著扩容。此外，地方债在发行总规模、发行频率、债券类型、期限结构、发行利率五个方面呈现出以下六个特点：

（1）全年发行规模较2019年大幅增长47.71%至6.44万亿元；

（2）受疫情影响，全年额度下达节奏较往年不同，月度发行规模呈现较大波动；

（3）2020年全国未发行置换债券，新增债券规模大幅增加，占发行总量比重约七成，受年度到期债券规模增加，借新还旧债券发行量有所上升；

（4）2020年专项债发行规模大幅扩容，但棚改债规模收缩，土储债未有发行，其他项目收益专项债品种进一步丰富，发行规模占比攀升至89.05%；

（5）2020年度地方政府债券加权平均期限为14.65年，期限持续拉长，进一步缓解发债主体中短期资金周转压力和降低债务集中兑付风险；

（6）2020年，政策端和资金面主要随疫情形势而变化，全国地方债发行利率整体呈现先降后升的走势，地方债与国债发行利差较去年有所收窄。

一、2020年地方政府债券发行总览

民众国际期货官网：2020年以专项债为主的新增债券大幅扩容，加之借新还旧债券发行量增加，推动地方债全年发行规模同比大幅增长47.71%至6.44万亿元

2020年全国31个省级（直辖市）政府、5个计划单列市政府及新疆生产建设兵团均发行了地方政府债券，地方债发行连续三年实现可发债主体全覆盖。

近年来，随着全国非政府债券形式的存量地方政府债务规模持续下降（截至2019年末为1,889亿元），置换债券发行量持续降低，2020年全国各发债主体均未发行置换债券，但为减轻新冠疫情对中国经济的影响，财政政策更加积极有为，地方政府新增债务限额由2019年的3.08万亿元扩大至2020年的4.73万亿元，新增债券实际发行量为4.55万亿元，同比增长48.69%；此外，2020年全国累计发行1.89万亿元借新还旧债券，用于偿还当年到期的地方政府债券。整体看，新增债券的大幅扩容及借新还旧债券发行量的提升，推动2020年地方债总体发行规模较去年大幅增长47.71%至6.44万亿元，并全部采用公开招投标方式发行。其中，一般债券发行2.30万亿元（占比35.75%），专项债发行4.14万亿元（占比64.25%）；新增债券占发行总量的70.65%，借新还旧债券占发行总量的29.35%。

民众国际期货官网：受疫情影响，全年额度下达节奏较往年不同，月度发行规模呈现较大波动

2019年底国务院提前下达第一批1.00万亿元的新增债务额度，1月下旬，新冠肺炎疫情集中爆发，国内经济受到较大冲击，需要基建投资带动经济修复，2月11日，财政部第二次提前下达2020年新增地方政府债务限额8,480亿元，其中一般债务限额5,580亿元、专项债务限额2,900亿元。疫情导致两会延期举行，为了平滑月度发债节奏，5月6日，国常会确定第三批提前下达的新增地方政府债务限额为1万亿元并力争5月底发行完毕。5月22日，两会确定2020年地方政府一般债务新增规模确定为0.98万亿元，专项债务新增规模确定为3.75万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。总体上看，受新冠疫情影响，2020年全年额度分四批次下达，较往年节奏明显不同。

从发行节奏看，2019年底提前下达的额度带动1月份整体发行规模较2019年同期上涨87.83%至7,850.64亿元，完成第一批提前下达额度的78.51%，1~3月份地方债整体发行规模呈前高后低态势；二季度发行规模在5月份创全年峰值，主要因6~7月地方债减缓发行为抗疫特别国债腾挪空间，随着7月底财预〔2020〕94号文提出“确保专项债券有序稳妥发行，力争在10月底前发行完毕”，8~9月地方债发行再度呈显著反弹趋势；进入四季度，发行主要以借新还旧债券为主，新增债券发行规模下降明显，季度发行量大幅回落。整体看，2020年受部分新增债券额度的提前下达，以及疫情事态和政策指导对发行策略产生的影响，全年地方债月度发行规模存在较大波动，在5月和8月呈现双发行高峰。

图1：2020年地方政府债券月度发行情况（亿元、只）

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民众国际期货官网：江苏、山东、广东等区域地方债发行规模较大，兵团、西藏等地区发行规模较小，全国各区域发行规模差异明显

分区域看，2020年地方债发行规模超过3,000亿元的区域包括江苏、山东、广东及四川，其中新增债券占比均超过60%；辽宁、贵州、宁夏等地借新还旧债券占比较高；兵团和西藏地区地方债发行规模低于200亿元。整体看，2020年全国各区域地方债发行规模差异明显。

图2：2020年各区域地方政府债券发行规模（亿元）

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图3：分区域地方政府债券用途分类情况占比（亿元、%）

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民众国际期货官网：二、2020年地方政府债券类型分析

民众国际期货官网：2020年新增债券规模大幅增加，占发行总量比重超七成，受年度到期债券规模增加，借新还旧债券发行量有所上升

根据募集资金用途可将地方债划分为新增债券、借新还旧债券和置换债券三个类型。从实际发行情况看，新增债券方面，为减轻新冠疫情对中国经济的影响，财政政策更加积极有为，2020年新增债务限额大幅调高，新增债券发行量45,524.3538亿元，同比增长48.69%，占全部发行债券比例70.65%；借新还旧债券方面，2020年地方政府到期债券规模20,746.90亿元，同比增加57.75%，推动当年借新还旧债券发行规模较上年增长64.35%，全年共发行借新还旧债券18,913.7727亿元，占比29.35%；2020年未发行置换债券。

表1：2020年各类地方债发行情况（亿元）

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民众国际期货官网：根据公开资料显示，2020年全国各发债主体大多充分的使用了新增债务额度，山东、江苏、四川等地区获得的新增债务额度规模较大

根据公开资料显示，2020年为防范区域政府债务风险、平衡各区域经济发展，山东、江苏、四川等地区获得的新增债务额度规模较大，而大连、宁夏等区域新增债务额度较小。从实际发行情况看，全国37个发债主体均发行了新增债券（深圳和兵团均仅发行了新增债券）；新增债券发行规模最大的为广东省，发行量达到3,105.82亿元；新增债券发行规模最小的为大连市，发行量仅为91.00亿元。

全国各发债主体大多按计划完成新增债券的发行工作，2020年全国地方政府新增债务限额为4.73万亿元，实际发行新增债券4.55万亿元，未使用额度约0.18万亿元；其中，江苏、上海、青岛、宁波等区域实际发行规模与计划发行规模完全一致；辽宁省新增债务额度为502.00亿元，但其未使用规模达183.52亿元，占比36.56%；而北京市等区域实际发行规模超过计划发行规模，推测其动用了上年未使用的专项债额度。

表2：各省2020年新增债券计划发行规模与实际发行规模的差额（亿元）

注1：福建省、江苏省、陕西省等区域均以2020年已披露的新增债务限额对2020年债务限额进行估算，具体公式为：2020年债务限额=2019年债务限额+2020年政府新增限额（已披露）

注2：2020年新增债券计划发行规模=2020年债务限额-2019年债务限额

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民众国际期货官网：2020年全国土储和棚改专项债发行政策收紧，其他项目收益专项债发行规模大幅增加，未来项目收益专项债存在进一步优化的空间

2020年全国专项债券发行规模41,404.4709亿元，同比增长59.72%，占发行总量比重为64.25%，较2019年增加4.83个百分点。除发行规模大幅增加外，发行结构亦呈现较大变化，项目收益专项债占比进一步提升。2020年初，财政部要求本年度新增专项债额度不得用于土地储备项目，并严格把关棚户区改造项目范围及标准，项目收益专项债内部结构出现重大转变，全年各发债主体均未发行土地储备专项债，棚户区改造专项债于7月末恢复发行，全年累计发行3,945.3124亿元，同比下降81.79%；收费公路、轨道交通、高校、医院、社会事业、城乡发展等二十余种其他类型的项目收益专项债发行规模为32,073.3876亿元，占比攀升至89.05%，随着棚改及土储债券发行政策收紧，未来其他类型项目收益专项债占比或将持续处于高位。

分区域看，2020年辽宁、青海、宁夏等区域所发行债券主要为一般债券，而深圳、厦门、广东等区域专项债券发行占比较高。

图4：分区域地方政府债券偿债资金民众国际期货官网分类情况占比（亿元、%）

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图5：2020年各类型专项债发行占比情况（亿元）

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三、2020年地方政府债券期限分析

民众国际期货官网：2020年全国地方债加权平均期限为14.65年，同比拉长4.39年，进一步缓解发债主体中短期资金周转压力和降低债务集中兑付风险

2020年发行的3年期、5年期和7年期地方政府债券占比均较上年有所下降，其中5年期债券占比由2019年的31.61%下降至2020年的10.32%，降幅最为明显；债券期限在10年期及以上的占比均呈现上升，其中15年期和30年期债券占比分别同比增长12.17个百分点和8.31个百分点，整体加权平均期限为14.65年，较上年增长4.39年。长期限债券募投资金主要用于建设周期较长的基础设施项目或偿还到期的地方政府债券，有效缓解发债主体中短期资金周转压力和降低债务集中兑付风险。

分区域看，重庆市为地方政府债券加权平均期限最长的发债主体，达到23.61年，吉林省、黑龙江省和宁夏回族自治区发行的地方债加权平均期限亦超过20年；内蒙古自治区是全国唯一债券加权平均期限在10年以下的区域，仅为9.63年，北京市、上海市、深圳市和海南省地方债加权平均期限亦不足12年。

随着23号文提出“逐步提高长期债券发行占比，更好匹配项目资金需求和期限”，各区域政府债券期限结构设置进一步得到完善，从2020年实际发行结果来看，债券期限在10年及以上的占比明显增加，长期限债券发行频率及规模均不断上升；但在2020年7月，财政部发布的《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》指出，专项债券期限原则上与项目期限相匹配，并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定，降低期限错配风险，防止资金闲置，综合评估分年到期专项债券本息、可偿债财力以及融资成本等情况，合理确定专项债券期限，预计未来全国地方债加权平均期限将有所收窄。

图6：各省市地方债加权平均期限情况（年）

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四、2020年地方政府债券发行利率分析

民众国际期货官网：2020年，政策端和资金面主要随疫情形势而变化，全国地方债发行利率整体呈现先降后升的走势，地方债与国债发行利差较去年有所收窄

从地方政府债券票面利率来看，地方债具有准利率债属性，其发行利率走势与国债基本保持一致，受供需两端因素的共同影响。为应对新冠肺炎疫情，2020年1~5月，人民银行3次降准释放资金，市场资金面十分宽松，叠加疫情导致前4月地方债发行规模呈递减趋势，故1~4月，地方债利率呈下行趋势，5月，伴随着第三批1万亿元专项债额度的下达以及 “5月底前力争发行完毕”的要求，当月地方债发行规模激增至1.30万亿元，导致当月地方债利率反弹，5月后货币政策回归常态化，市场流动性边际收紧，利率进而上行，11月以来，新增债券发行完毕，剩余发行规模集中于再融资债券，供给压力减小，利率略有下行，全年地方债发行利率呈现先降后升的走势。从实际发行结果来看，一季度地方债发行利率在2.93%~3.73%区间，加权平均利率3.41%；二季度地方债发行利率在2.63%~3.64%区间，加权平均利率3.17%；三季度地方债发行利率在3.19%~4.11%区间，加权平均利率约3.55%；四季度地方债发行利率在3.24%~4.13%区间，加权平均利率约3.61%。从全年发行结果来看，2020年地方债发行利率在3.12%~3.70%区间，加权平均利率为3.40%，较去年微降7个BP。

发行利差方面，2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》，明确指出“坚持地方政府债券市场化发行，进一步减少行政干预和窗口指导”，故而地方债发行利率可突破2019年年初窗口指导设定的25~40BP区间限制。从全年实际发行情况看，2020年全国地方债发行利率高于同期限国债利率0.00~29.98BP，加权平均水平为22.34BP，较去年同期下降3.70BP，究其原因，除地方债发行利率可突破窗口指导设定限制进一步显现市场化运行效果外，2020年为减轻疫情对经济的冲击，金融利好政策推动市场资金面总体宽松也是促使发行利差同比收窄的重要原因之一。分区域看，2020年新疆、安徽、青海等区域地方债加权平均利差较高，分别为29.98BP、27.44BP和26.26BP，云南、西藏、宁夏区域加权平均利差亦不足10.00BP，重庆和厦门区域加权平均利差均为0.00BP。

从各类型债券发行利率来看，一般债券较专项债券的还款民众国际期货官网更加稳定，直接依靠一般公共预算收入进行对标偿还，不可控因素较少，其理论发行利率也应当低于专项债券。但从统计结果来看，除3年期和5年期一般债券利差低于同期限专项债券利差外，2020年发行的其他期限一般债券加权利差均高于其同期限专项债券加权利差，债券风险差异尚未有效传导至发行价格，市场化定价程度有待进一步提升。此外，2020年地方政府债券利率上浮情况和债券发行期限并无明显单调递增关系，主要系各期限发行规模和发行主体存在明显差异。2020年，20年期一般债券发行利率上浮最高，30年期专项债券发行利率上浮最低；具体来看，2020年共发行20年期一般债券1,648.73亿元，除新疆地方债利率上浮30BP，其余省份均上浮25BP，其中经济发展较弱的东三省均有覆盖，且合计发行规模占比近40%，明显推升发行利差；2020年共发行30年期专项债券6,258.94亿元，发行主体多样，其中云南、重庆、山西等发行主体发行的多只专项债券利率上浮均为0BP，发行规模共计1,990.85亿元，占30年期债券发行总规模的31.81%，对发行利差起到较大的拉降作用。

表3: 2020年一般债和专项债发行利差情况（BP）

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表4：2020年各区域公开发行债券利差情况（BP）

注：利差为发行利率与招标下限差额，招标下限通常为招标日前1-5个工作日（含第1和第5个工作日）同期限国债收益率算数平均值。

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附件一：

2020年全国地方政府债券发行利率和发行利差情况（单位：%、BP）

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