积极发挥地方债基础设施核心作用 助力构建地方

　　民众国际期货：：地方政府债券自发自还五周年 | 国债公司：助力构建地方债发展新格局

　　民众国际期货官网：中国财经报

　　编者按

　　2020年是地方政府债券全面自发自还五周年。五年来，各级财政部门按照《预算法》要求，深入推进地方政府债券发行管理改革，规范、透明的地方政府债券发行机制逐步建立健全，为保障积极财政政策有效实施、防范化解地方政府债务风险、促进经济社会发展发挥了重要作用。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步做好地方政府债券发行工作，本报与财政部国库司共同开设“地方政府债券自发自还五周年”专栏，专题宣传地方政府债券发行管理改革取得的成就，深入报道各地财政部门和相关单位的经验做法，为各界更全面了解地方政府债券发行工作提供一个信息交流平台。

　　积极发挥地方债基础设施核心作用 

　　助力构建地方债发展新格局

　　2020年是地方政府债券（以下简称地方债）全面自发自还的第五个年头。五年来，财政部持续完善地方债发行管理机制，凝聚众力开创出一条符合规律、契合实际、富有实效的创新发展之路。作为国家重要金融基础设施，中央国债登记结算有限责任公司（以下简称国债公司）在财政部的领导下，认真履行政府债券总托管人职责，不忘服务政府债券之初心，牢记推动市场建设之使命，支持积极财政政策落地实施，助力地方债发行管理机制创新，为推动实现由“发好债”向“管好债”目标的跨越式发展贡献中债力量。

　　凝心聚力、携手并肩，与地方债事业一路同行

　　自地方债发行以来，国债公司始终服务在支持市场创新发展第一线，全面深度参与地方债业务发展十余年，积极配合财政部推动“代发代还”“自发代还”“自发自还”改革，结合市场需求持续完善服务体系、提升服务水平，成为地方债金融基础设施支持的奠基者和专业综合服务的开拓者。

　　（一）助力市场机制改革，护航发债平稳进行。

　　在地方债发行模式改革的各个阶段，国债公司坚持秉承“诚信、责任、服务”的理念，向发行人及市场主体提供专业高效的业务技术支持服务，为发行机制改革的稳步推进保驾护航。

　　一是全面支持发行模式创新。2009年，财政部采用“代发代还”模式启动地方债发行工作，国债公司作为唯一的发行场所和总登记托管机构，成功支持了2000亿元地方债发行、登记、托管。2011至2013年，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东6省份试点采用“自发代还”模式，国债公司根据该模式需要，在财政部国债发行招投标系统的基础上，成功支持了8000亿元地方债发行。2014年，10个省份开展“自发自还”试点工作，国债公司主动建立“自发自还”模式下的内部业务规程，积极协助发行人加强与承销团成员的沟通配合，年内成功支持发行地方债4000亿元，并在2015年全面实行“自发自还”模式后，支持当年超过3.8万亿元地方债发行，保障了改革关键时期地方债业务的顺利推进。

　　二是全力做好发债运行保障。2015年以来，地方债发行规模始终处于高位态势，已连续5年超过4万亿元。截至2020年11月末，国债公司共支持37个地区成功发行登记地方债26.25万亿元，为助力地方政府高效融资，促进地方经济社会发展发挥了重要作用。2020年5月，为积极筹措地方债资金，打赢疫情防控阻击战，地方债发行进一步提速，单月发行规模达到历史巅峰，全月共支持35个地区发行地方债56场，发行规模突破1.3万亿元，日均支持场次超过3场，单日最高记录达到8场。面对疫情防控和发行量攀升的双重考验，国债公司“京沪深”三地发行业务条线协同共进，前中后台板块密切联动，各个业务环节无缝衔接，在人员配备、对接服务、系统运维、应急管理等方面给予了充分保障，以“零失误”的成绩通过了地方债发行业务技术支持的“极限挑战”，确保了地方债发行高峰平稳度过。

　　三是支持财政部通过代办操作方式发行地方债。今年受疫情影响，除京沪深三地以外，绝大多数地区无法派员到现场发债。为此，财政部充分体现责任担当，开通代地方进行发行现场操作的“绿色通道”。国债公司积极响应，全力做好财政部代办操作业务支持和服务保障工作。截至11月末，共支持34个地区以财政部代办操作方式发行地方债656只2.28万亿元，有效解决了疫情期间各地区无法现场发债的困难，为疫情防控和医疗卫生等民生领域重点项目提供了坚实的资金支持。

　　2020年2月财政部国库司代湖北发行现场操作

　　（二）协助搭建制度框架，持续优化自身职能。

　　国债公司积极配合财政部推动构建符合地方债管理改革要求和市场发展规律的制度框架，注重完善内部机制，强化系统功能，健全服务体系，为“自发自还”模式下政府债券市场的顺畅运行夯实基础。

　　一是协助开展创新制度建设。在财政部的指导下，协助构建一级托管、穿透监管的地方债登记托管体制，配合起草《地方政府债券发行现场管理工作规范》等文件，并就相关创新制度研提意见，积极建言献策。同时，制定并持续完善了《地方政府债券发行服务指南》《地方政府债券发行服务指引》《地方政府债券发行业务操作手册》等业务规程，搭建内部流程框架，促进各项支持服务工作规范高效运行。

　　二是倾力打造全生命周期一体化服务。国债公司积极顺应政策方向，响应市场需求，逐步形成了涵盖发行支持、登记托管、交易结算、付息兑付、估值定价、担保品管理、信息披露等业务在内的地方债一体化服务体系。截至2020年11月末，年内共办理地方债交易结算34.39万亿元，代理地方债本息资金拨付2.27万亿元，托管地方债余额达到25.37万亿元，管理地方债担保品余额6.5万亿元。通过编制的地方债收益率曲线以及发布的地方债综合类、区域类等指数，有效提升了地方债业务运行效率，更好地满足了发行人及市场主体的业务需求。 

　　2015年-2020年11月末地方债托管余额

　　国债公司债券全生命周期服务体系

　　三是不断提升系统支持能力。国债公司投入大量资源建设完善地方债业务系统，配合完成“财政部政府债券发行系统”开发，并根据地方债定向承销、续发行、公开承销、弹性招标、柜台发行等系列创新机制安排，对发行系统持续进行优化改造，研究开发新增功能，升级优化现有功能，不断提升系统运行的安全性、稳定性和高效性。同时，按照财政部要求，顺利完成发行窗口选择系统、新增专项债券项目信息披露模板一期系统的开发上线，进一步提升了债券发行管理的自动化水平。

　　（三）积极响应降费精神，展现央企责任担当。

　　近年来，为有效应对经济下行压力，党中央、国务院作出实施大规模减税降费的重大决策部署。国债公司作为金融央企，不断提高政治站位，坚决贯彻落实中央降费精神。特别是今年面对突如其来的严重疫情，国债公司深入践行社会责任和使命担当，多次主动降低发行相关费率，切实压降融资成本，助力经济社会恢复发展。

　　一是打响金融基础设施降费的“第一枪”。今年1月，国债公司向市场发布《关于降低发行人费用事项的通知》，决定将包括地方债在内的所有券种发行登记服务费费率降低20%，充分体现了国债公司主动让利以支持实体经济发展的决心。

　　二是免除今年湖北债相关费用。疫情发生后，为支援湖北省打好疫情防控阻击战，支持企业复工复产，国债公司在年初降费的基础上对湖北省实施更大幅度、更广范围的定向降费，主动免除2020年度湖北省政府债券发行登记、付息兑付服务费，已支付部分全额退还，据测算全年将为湖北省节约财政资金超过2000万元。

　　三是进一步降低发行登记服务费。为进一步以实际行动支持经济社会发展，今年11月，国债公司以更大的决心和力度推进降费举措，在年初调减费用的基础上，进一步降低发行登记服务费费率20%。两次降费叠加后，发行服务登记费标准降幅达到50%，预计全年降费5亿元，其中地方债部分超过1.8亿元。

　　精耕细作、开拓创新，构建地方债综合服务体系

　　全面自发自还五年以来，国债公司在财政部指导下，坚守服务理念，深耕服务领域、提升服务能力，稳扎稳打、真抓实干，构建了以“紧跟政策步伐、聚焦核心需求、推动业务创新”为导向的地方债综合服务体系。

　　（一）优化监管对接服务，支持财政政策实施。

　　近年来，财政部不断加强地方债发行管理机制创新，国债公司忠实履行自身职责，配合财政部推进多项创新政策落地实施，助力了财政政策的有效发挥。

　　一是保障定向承销发行工作圆满收官。“自发自还”模式的建立充分体现了地方政府作为发债主体与偿债主体统一的权责关系。在此背景下，为降低利息负担，优化债务结构，避免可能出现的资金链断裂风险，各地方政府针对此前以银行贷款为主要形式的存量债务开展了置换工作。2015年起，国债公司在财政部指导下，结合定向承销发行特点，对发行系统进行优化改造，同时加强人员技术保障，顺利配合各地开展定向承销发行工作，避免了大规模地方债公开发行对债券市场造成的冲击，助力防范了地方政府债务风险。

　　二是推动多项创新政策顺利落地。根据财政部创新政策要求，多次支持地方政府完成创新发行工作。2017年起，协助四川、湖南、贵州等省份开展地方债续发行，降低了地方债碎片化程度，提升了二级市场流动性。2018年，支持新疆开展首次地方债公开承销发行，更好地满足了发行人对于小规模债券发行的差异化业务需求。同年，支持广东省首只“粤港澳大湾区土地储备专项债券”发行，并首次引入多家澳门金融机构参与债券分销。2019年，支持宁波、浙江、广东等12省份创新发行柜台地方债，为个人及中小机构参与地方债投资开辟了新渠道。

　　2018年8月国债公司深圳客服中心支持首只粤港澳大湾区债券发行

　　2019年3月国债公司上海总部成功支持全国首场柜台债发行

　　（二）聚焦客户核心需求，提升服务市场水平。

　　国债公司以构建和完善发行人综合服务体系为目标，以统一理念、统一规则、统一管理为原则，主动挖掘客户潜在需求，细微处着手，关键点着力，不断提升自身核心竞争力。

　　一是提供地方债信息披露咨询服务。自2018年起，国债公司依托企业债券评估的专业经验，为地方财政部门提供信息披露咨询服务。同时，深入研究发行人关心的市场热点问题，充分发挥好国债公司的“智库”作用，得到了地方财政部门的一致认可与肯定。

　　二是助力完善承销团管理工作。随着地方债承销机构类型的不断丰富，加强承销团成员管理、有效激发投资主体积极性逐渐成为地方财政部门关注的重点之一。在此背景下，国债公司主动协助浙江等省份健全承销团管理机制，为成员考评提供专业意见和数据支撑。同时，通过国债公司主办的债券市场发展论坛，对积极参与地方债认购的优秀承销机构进行表彰，鼓励各类机构积极参与地方债承销工作；主动联络头部证券、保险公司等非银行类金融机构参与投资地方债，进一步促进了投资主体多元化。

　　2020年11月末银行间市场地方债持有者结构

　　三是不断提升数据服务能力。应市场投资者业务需求，国债公司在财政部的指导下完成了承销商直联数据接口开发，实现了数据的直通式推送，大幅提升了数据信息传输的效率性和安全性；为满足地方财政部门对于定制统计报表的需要，开发升级了地方债“我的统计”系统，形成了发行人基础业务数据的自动推送机制，满足了发行人对数据接收时效性、便捷性的要求。

　　四是着力打造三地专业布局。为更好服务快速增长的地方债业务需求，便利发行人的同时提升发行效率，国债公司在上海、深圳设立客服中心，高标准、严要求保障三地发行室各项设施处于同一水平，促进发行场地的标准化，打破了服务的区域限制，实现了地方债发行支持跨区域辐射。同时，国债公司高度重视人才队伍建设，持续培养壮大地方债业务技术专业支持团队，不断完善京沪深三地协同的发行服务机制，显著提升了服务效率。

　　2019年7月国债公司启用新发行场地

　　（三）研究探索境外市场，加快对外开放进程。

　　政府债券市场是债券市场对外开放的主渠道，推动政府债券市场进一步开放，有利于丰富投资者群体，推动人民币国际化。一直以来，国债公司积极配合财政部和地方发行人探索境外发债新模式，加快推动地方债“走出去”，提升地方债的国际影响力。

　　一是支持拓展自贸区及境外发行渠道。2016年，在财政部指导下，协助上海市政府成功完成首单30亿元自贸区地方债发行工作，丰富了地方债投资者群体，助力了人民币国际化进程和上海国际金融中心建设。

　　二是推介引入境外承销机构。积极通过境外推介会、线上交流会等形式，加大对外资及境外机构的宣介，帮助境外投资者更好地了解境内政府债券市场，并积极协助有意向投资地方债的外资机构加入地方债承销团。2019年以来，已成功帮助汇丰银行、花旗银行、德意志银行、星展银行、东亚银行、富邦华一银行等外资机构与发行人建立了业务联系，为境外机构参与地方债承销创造了便利条件。

　　（四）持续优化增值服务，催化深度业务创新。

　　在做好地方债综合服务的基础上，国债公司不断加强理论研究，积极完善收益率曲线建设，推动地方债在担保品领域的应用，在提供优质增值服务的同时，为推动业务更高层次创新打下坚实基础。

　　一是为创新研究提供智力支持。配合财政部高质量完成《中国地方政府债券市场发展研究》和《中国地方政府债券市场发债空间研究》两个世界银行技援项目，为进一步推进地方债政策与制度创新进行了有益的理论探索。同时，积极参与完成英国繁荣基金课题《借鉴英国等发达国家经验深化中国地方政府债券发行机制改革》，举办“透视地方债”专题论坛，搭建市场各方广泛参与的地方债实务与研究平台；定期编写上报地方债区域统计分析报告和中英文版债市概览，为主管部门更好开展市场监管提供有力抓手。

　　二是持续拓展地方债二级市场价格产品。为更加精准刻画超长期限地方债收益率水平，2019年国债公司新增发布15年、20年、30年期等超长期限品种收益率曲线，不断完善曲线族系，为发行人和投资人提供更为直观有效的价格参照指标，进一步提升地方债定价市场化水平。此外，创新发布包括“中债-长三角地方政府债”在内的10余只区域地方债指数，并逐步分批次发布省（市）级地方债指数，助力提升地方债二级市场流动性，促进价格发现，推动形成一二级市场高效联动的良好局面。 

　　中债-地方政府债指数

　　三是拓展地方债在担保品领域的应用。为市场机构提供地方债担保品管理服务，提升地方债担保品的使用便利和管理效率。同时，积极配合财政部、人民银行等主管部门，实现地方债作为担保品应用于地方国库现金管理商业银行定期存款、常备借贷便利、中期借贷便利和再贷款等政策性操作。2020年11月末，在押地方债担保品余额（6.5万亿元）已经占到地方债存量规模的25.6%，进一步拓展了地方债应用领域。

　　立足本职、着眼大局，助力政府债券市场行稳致远

　　2020年是地方债全面自发自还五周年，也是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年。望前路任重道远，站在地方债事业的新起点，国债公司将继续坚守初心使命，在财政部的统一部署下，以业务创新为契机，以机制改革为导向，以风险防控为底线，推动积极的财政政策更加积极有为，为政府债券市场健康可持续发展添砖加瓦。

　　（一）依托现有成熟模式，提升全面开放水平。

　　2020年政府工作报告指出，要推进更高水平对外开放，坚定不移扩大对外开放。国债公司将积极贯彻中央决策部署，借助自身境外资源优势，协助财政部推动地方债实现更大范围、更深层次的全面开放。一是研究探索地方债境外发行。以国际化为导向，以国际通行债券发行规则为蓝本，参照上海市地方债自贸区发行和国债澳门发行的经验，协助发行人积极探索地方债境外发行工作，研究适合地方债的境外发行模式。二是便利地方债跨境投资。着力培育多元化、国际化投资群体，营造开放和谐的市场环境，促进境外机构在人民币债券市场更加高效地参与地方债承销认购和现券交易。三是推动地方债跨境担保。鼓励境外机构积极开展地方债回购，进一步拓展地方债境外应用领域，提升地方债担保品管理服务国际化水平。

　　（二）政策市场双向对接，构建信息交互平台。

　　在地方债支持服务过程中，国债公司始终高度关注发行人及市场需求，运用自身丰富资源，充分发挥金融基础设施作为信息交互平台的纽带作用。一是主动搭建市场供需桥梁。研究建立政府债券询量询价系统，定期组织召开发行承销业务座谈会，帮助发行人聆听市场真实声音，了解市场实际需求；协助投资者获取更加丰富准确的发行信息，便利承销机构提前进行投资规划，助力实现双方供求匹配、互惠双赢，共绘长期合作“同心圆”。二是构建多层次数据服务体系。全面汇集市场数据，推动建立“面向多类型主体、满足差异化需求”的数据服务体系，为主管部门、发行人和市场主体获取数据信息搭建集中平台。三是定期开展业务培训。持续完善培训体系，开展面向地方政府、承销机构、第三方中介机构等不同主体的专业培训，传递最新政策要求，梳理讲解制度安排，切实解决发行人、投资者在发行承销工作中面临的政策疑虑和专业难题。

　　（三）拓展业务广度深度，助力市场长远发展。

　　国债公司全力打造机制完善、业务齐备、运行高效的综合服务体系，不断拓展服务范围，深耕专业领域，推动政府债券市场高质量发展。一是继续配合财政部完成新增专项债券项目信息披露模板信息系统建设。协助完善信息披露系统功能和模板内容形式，规范填报标准，简化填报流程，优化用户体验，进一步提升专项债券信息披露标准化和规范化水平。二是持续开展前瞻性研究。就政府债券发行缴款自动化、储蓄式地方债发行等机制进行研究，并在财政部的指导下，开展“政府债券市场改革发展”课题研讨，筹备发布《中国政府债券市场白皮书》，进一步推动地方债业务创新。三是不断丰富地方债价格产品。完善真实反映市场供求关系的地方债收益率曲线，增强其在发行定价环节中的应用；面向发行人创新发布地方债指数，为提高地方债市场流动性提供有效工具。

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