地方债自发自还五周年 山东省政府债券发行管理
民众国际期货：：地方政府债券自发自还五周年 | 山东省政府债券发行管理稳妥推进成果丰硕
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编者按：2020年是地方政府债券全面自发自还五周年。五年来，各级财政部门按照《预算法》要求，深入推进地方政府债券发行管理改革，规范、透明的地方政府债券发行机制逐步建立健全，为保障积极财政政策有效实施、防范化解地方政府债务风险、促进经济社会发展发挥了重要作用。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步做好地方政府债券发行工作，本报与财政部国库司共同开设“地方政府债券自发自还五周年”专栏，专题宣传地方政府债券发行管理改革取得的成就，深入报道各地财政部门和相关单位的经验做法，为各界更全面了解地方政府债券发行工作提供一个信息交流平台。
乘风破浪 砥砺前行
山东省政府债券发行管理稳妥推进成果丰硕
自2009年国务院批准启动地方政府债券发行以来，山东作为2013年自发代还和2014年首批自发自还试点省份，政府债券管理一直走在全国前列。2020年是地方政府债券全面自发自还5周年，5年来，山东省始终认真贯彻党中央、国务院决策部署，在财政部的大力支持和悉心指导下，深入推进地方政府债券发行管理改革，规范、透明的地方政府债券发行机制逐步建立健全，债券发行规范化、市场化水平不断提升，为促进积极的财政政策更加积极有为、防范化解地方政府债务风险、推动经济社会持续健康发展发挥了重要作用。
坚持“规范化”操作，打牢基础，种好改革“责任田”
突出基础管理固长效。山东省作为东部省份，发债需求大，发行任务重，做好基础工作是地方债发行管理规范、可持续的基本保障。为此，山东坚持高位部署、源头管控、机制先行、全面覆盖，全方位夯实债券发行管理基础。一是强化自上而下组织领导机制。山东省委、省政府高度重视政府债券管理，省委书记、省长多次召开省委常委会议、省政府常务会议研究调度政府债券发行使用工作。省财政厅成立了以厅长为组长的债券发行工作领导小组。各级均成立了由党政主要负责人牵头的政府债务管理工作领导小组，建立政府总负责，财政、发改与项目主管部门三方协同的专项债券项目协调推进机制，专门负责政府债券发行使用工作的组织领导。二是健全债券发行管理制度体系。每年制定债券发行兑付办法和招标发行规则，不断改进完善地方政府债券发行与兑付管理，对招标方式、中标原则、债券登记、债券托管和分销等作出具体规定，为全年发行工作提供遵循。三是建立滚动项目储备机制。及时引入金融机构等专业服务团队为申报专项债券项目提供咨询、评估等前期服务，深入挖掘项目收益点，科学编制项目实施方案，实现专项债券项目清单化、规范化、精细化管理。四是科学制定发行计划。结合发债进度要求、财政支出使用需要、库款保障水平、债券市场行情等因素，遵循市场化发行机制，科学设计地方债发行计划，合理选择发行时间窗口，适度均衡发债节奏，在财政部下达额度内，制定全年债券发行方案和分季度发行计划，并及时向市场披露。五是完善承销团组建及管理机制。按照公开、公平、公正的原则，面向市场“敞开门”组建承销团，积极构建多元化的承销体系，承销团数量逐步由2015年的20家增加到2020年的55家，构建起涵盖银行、券商、农信社的多元化地方债承销体系，形成了“众人拾柴火焰高”的局面。同时，加强承销团管理，定期开展承销团考评，兼顾稳定性与灵活性原则，及时重组承销团，建立“能进能退”的竞争机制，有效保障了承销团质量。
强化多方联动聚合力。一方面，加强与承销商联动互动。每年年初召集承销团会议，向各承销团成员介绍山东省经济社会发展特别是财政运行情况，通报当年发行计划和招标规则等制度设定，初步了解各承销商意向和认购计划，认真听取债券发行工作有关意见，为全年工作提供参考。同时，每次发行前了解承销商认购意愿，每年度发行结束后，向承销商寄送《感谢信》，对其积极承销山东债、支持山东经济社会发展表示感谢。另一方面，加强与地方债有关部门联动互动。强化对债券使用部门的业务指导和审核把关，就项目收益与融资平衡、债券与项目期限匹配、财务审计报告和法律意见书等第三方报告质量提出明确要求，确保债券资金项目信息准确、期限结构合理。全面做好与财政部、兄弟省份和债券发行场所的沟通交流，及时掌握债券市场行情和全国债券发行动态。同时，做好与人行等相关部门的横向沟通，协同做好债券资金拨付兑付、置换债券定向承销发行等工作。
规范信息披露树形象。坚持公平、透明原则，公开招标遴选债券信用评级机构，积极配合评级机构开展信用评级，确保评级报告真实、准确，维护债券评级公信力，保持山东政府债券AAA最高信用等级。健全政府债券信息披露机制，及时将政府债券存续期管理情况、发债计划、发行信息、还本付息等情况在省财政厅网站和中国债券信息网公开，主动接受社会监督。全面及时披露债券发行各项信息，在认真做好各阶段信息披露的基础上，扩大信息披露内容，在财政收支年度决算数据编制完成前，主动公开全省和省级预算执行情况，拓展专项债券的收益和融资平衡方案至项目全周期平衡。今年2月，在新增专项债券信息披露工作中，主动将投资者关心的项目核心信息提炼出来，全国首家启用新增专项债券项目信息披露模板，比财政部规定时间提前近两个月，进一步强化市场约束，更好促进项目收益与融资自求平衡，有效防范专项债券风险，展现了公开透明的政府形象。
严格本息兑付守信誉。债券按时还本付息是维护政府信誉的重要一环。5年来，山东省政府债券本息均按时兑付，未出现任何纰漏。主要做好四方面保障：一是“排计划”，年初制定全年还本付息计划，将既有全年债券的还本付息明细等分解到具体市县，并明确市县债券当月还本付息资金必须于上个月底前上划到位。二是“两确认”，每次发行结束后下发各期债券发行兑付等事项的通知，告知各市县发行利率、还本付息缴款日、账务处理等信息。年中6月份最后一次发行完毕后，正式确定全年还本付息计划，再发各市县。三是“双核对”，设立债券还本付息AB角制度，每一笔还本付息资金都进行两岗核对，同时安排专人接收中央国债登记结算公司寄送的债券付息（兑付）通知书，并每周将全年还本付息计划与中央国债公司数据进行内外核对，结合节假日情况，提前做好近期还本付息安排，核对无误后及时还本付息。四是“强考核”，对市县按时还本付息情况进行考核，逾期按规定计收罚息，纳入年度预算管理工作考核。此外，对承销商债券缴款过程中遇到的问题，积极协调相关方面予以解决。
坚持“市场化”理念，锐意创新，争当改革“先行军”
积极参与全国首批地方债柜台发行。为探索拓展投融资渠道，壮大投资主体范围，积极响应财政部号召，争取开展地方债商业银行柜台发行。2019年3月份，作为全国首批柜台发行省份之一，首次通过商业银行柜台发行专项债券10亿元，通过优选承办银行、加大多渠道宣传等有力措施，圆满完成发行任务，不仅有效提升了山东债的影响力和知晓度，也将政府债券投资群体由金融机构扩容到中小机构和个人投资者，形成了包括银行、券商、中小机构和个人投资者的多元化投资体系，为地方债柜台业务全国推广提供了山东经验。
2019年3月，山东通过商业银行柜台成功发行专项债券10亿元，个人投资者认购踊跃。
持续推进债券期限结构创新。一方面，以市场需求和投资者偏好为导向，充分匹配项目建设运营周期、资金使用需求、偿债资金民众国际期货官网和存续期还款压力等因素，适当优化债券期限，与项目建设运营周期更好契合，到期分布更为均匀合理。自2018年起，合理加大20年和30年期债券发行力度，未来三年到期债券占比均在13%以下，优化了债券期限结构，平滑了存续期内偿债压力，有效降低了债务风险。另一方面，为避免期限错配和项目收益闲置，探索发行“5+2含权”棚改专项债券、“7+3含权”济南先行区基础设施专项债券以及20年期“分期还本”专项债券，通过结构化创新合理设计期限结构，增强债券本金偿还灵活性和自主选择权，有利于节约各级政府融资成本，实现债务余额主动管理。
坚决落实地方债与国库现金管理脱钩。按照财政部“将地方国库现金管理与地方政府债券发行脱钩”的要求，及时研究调整省级国库现金管理指标评分体系，实现地方债发行与国库现金管理完全脱钩，着力从根本上杜绝行政干预和窗口指导，稳步推进政府债券发行工作市场化、规范化，促进债券发行利率合理反映地区差异和项目差异，得到各方面广泛认可。
多举措着力提升二级市场流动性。为拓宽山东地方债发行投资渠道，最大限度丰富投资者结构，2019年山东省首次登陆深圳证券交易所招标发行，至此山东地方债发行实现国内三大发行场所全覆盖，山东债的影响力进一步提升。通过加大两大交易所发行占比，增加了券商、保险机构和基金等非银行金融机构的持有比例，有效提高了山东债二级市场流动性。同时，通过优化债券期限结构，加大长期限债券发行力度，吸引保险机构投资山东地方债，投资主体不断丰富。
山东省财政厅赴上海证券交易所发行政府债券
坚持“实效化”导向，立足长远，推进改革“结硕果”
2015年至今，山东省（不含青岛，下同）已累计公开发行政府债券16328.61亿元，圆满完成各年度政府债券计划发行任务。政府债券的成功发行，降低了各级政府融资成本，优化了政府债务结构，有效防范了财政金融风险。同时，减轻了各地偿债压力和重点项目融资压力，有利于腾出更多财力用于改善民生和社会事业发展，对加力提效落实积极财政政策、助力新旧动能转换重大工程、防范化解重大风险发挥了重要作用。
稳妥完成置换任务，债务风险有效防控。2015-2018年，山东省各级财政部门积极采取措施，攻坚克难，全力做好地方政府存量债务置换工作，累计发行置换债券7685.65亿元，提前全面完成存量债务置换任务，累计可节约利息约460亿元，大幅降低了各级政府融资成本，优化了存量债务期限结构。在长期限债券占比大幅提高的情况下，去年债券平均发行利率为3.40％；今年债券发行利率较去年实现再下降，为地方经济社会发展提供了稳定、高效、优质的债券资金。
发行使用节奏快，积极财政政策更加积极有为。按照中央和省领导关于加快新增债券发行的要求，山东省及早谋划，与金融机构提前对接，加快政府债券发行使用进度，保障重点项目建设资金需求。2019-2020年，分别于8、9月即完成当年计划发行任务，确保了债券资金早支出、早使用、早见效。债券发行后，为确保债券资金的畅通配给和投放，保障专项债券资金使用效率，建立“周调度、月通报”机制，动态跟踪债券资金拨付情况和项目实施情况，省财政厅、省发改委会同省政府督查室每月将债券使用进度通报至各市党委政府。同时，开展实地督导和检查，依托省“四进”攻坚工作组，深入市县对专项债项目进行现场督导，确保债券资金尽快用到项目上，形成实物工作量，财政监管、审计部门也会定期专项检查跟进，对结转一年以上的专项债券资金，省财政将按程序全部收回，坚决避免资金闲置浪费。
政府专项债券助力德州有研半导体项目建设
专项债券规模大品种多，全面助力高质量发展。近年来，山东省在原有棚改、土储等专项债券的基础上，精准聚焦中央和省委、省政府确定的重点领域、重点项目，创新发行跨黄河桥梁隧道建设、乡村振兴、市政发展、城乡发展、灾后重建、医疗与教育发展、黄水东调、鲁南高铁、生态旅游、机场与园区建设、重大基础设施建设、高等教育等20余种专项债券，仅2019-2020年，就为重点项目建设募集新增专项债券资金4151亿元，着力补短板、扩投资、稳需求，为做好“六稳”工作、落实“六保”任务提供了强力支撑。
政府债券支持的济南市“三桥一隧”项目施工现场
下一步，山东省将继续坚决贯彻党中央、国务院决策部署，规范地方政府举债融资，持续深化地方政府债券发行管理改革创新，稳妥推进地方债法治化、规范化、市场化建设，充分发挥地方政府债券稳投资、扩内需、补短板的积极作用，为推进全省经济社会高质量发展，做好“六稳”工作，落实“六保”任务积极贡献“财政力量”，也为构建规范可靠、高效顺畅、健康可持续的政府债券市场贡献更多“山东动能”。
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供图：山东省财政厅
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